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程永波委員：以系統(tǒng)性可行性推動新一輪財稅體制改革         2024年03月06日11:10

核心觀點：

新一輪財稅體制改革應(yīng)當(dāng)按照“先立后破”的總體原則，樹立全局觀念、堅持系統(tǒng)思維，明確改革目標(biāo)，著眼于改革的關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性和可行性，關(guān)注解決當(dāng)前問題與關(guān)注長遠(yuǎn)發(fā)展之間的協(xié)同聯(lián)動關(guān)系。

程永波

2023年12月召開的中央經(jīng)濟工作會議明確提出，要謀劃新一輪財稅體制改革。3月5日，國務(wù)院總理李強向十四屆全國人大二次會議作政府工作報告時再次對這一改革作出部署。這是一個重要信號，體現(xiàn)了黨中央全面深化改革、破除現(xiàn)實弊病、謀求未來發(fā)展，推動實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化，夯實中華民族偉大復(fù)興經(jīng)濟基礎(chǔ)的信心和決心。

我國財稅體制改革的歷史脈絡(luò)與邏輯演進(jìn)

改革開放以來，我國主要進(jìn)行了兩次重大財稅體制改革，一次是上世紀(jì)80年代以“分灶吃飯”和“財政包干”為主要特征的改革，另一次是1994年的分稅制改革，兩次改革的背后均有深刻的經(jīng)濟與現(xiàn)實邏輯。

首先是上世紀(jì)80年代的財稅體制改革，當(dāng)時正值改革開放初期，一個主要任務(wù)是改變以往僵化的計劃經(jīng)濟體制，釋放經(jīng)濟活力，而與計劃經(jīng)濟相伴的統(tǒng)收統(tǒng)支、中央地方財政大一統(tǒng)的財稅體制成為改革的重要突破口。1980年，我國開始進(jìn)行政府間收支劃分改革，自此，國家開始下放財權(quán)，初步劃分了中央和地方的收入和支出責(zé)任，實行“分灶吃飯”的財政體制。這項改革在上世紀(jì)80年代后期進(jìn)一步發(fā)展成了“財政包干制”，在完成了上解中央的部分后，剩余的財政收入留給地方，這極大提高了地方政府的積極性，促進(jìn)了經(jīng)濟增長。然而，這一財稅體制也出現(xiàn)了嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)，一是過度強化了地方政府的利益，形成了嚴(yán)重的地方保護(hù)主義；二是地方政府預(yù)算外資金不斷膨脹。最終導(dǎo)致“兩個比重”不斷降低，即中央財政預(yù)算收入占全國財政預(yù)算總收入的比重越來越低，全國財政預(yù)算總收入占GDP的比重越來越低。在此情形下，1994年我國實施了分稅制改革，主要包括三方面內(nèi)容：一是明確了中央與地方的收入劃分，將收入從按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分改為按稅種劃分，將所有稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅；二是明確了中央與地方的事權(quán)與支出責(zé)任；三是建立了轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)節(jié)地方財力不足的困境。分稅制改革取得了矚目成就，具有里程碑式意義，扭轉(zhuǎn)了“兩個比重”不斷下滑的嚴(yán)峻形勢，極大提高了中央政府的經(jīng)濟調(diào)控能力、應(yīng)對危機能力和推進(jìn)重大改革能力。同時，財政收入從按企業(yè)隸屬關(guān)系到按稅種劃分打破了地方保護(hù)主義，促進(jìn)了我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，有力推動了經(jīng)濟高速增長。但是受當(dāng)時客觀條件所限，分稅制改革仍存在部分問題，至今也沒有完善解決，如對中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清晰、地方政府財力保障不完善以及省以下財稅體制改革仍有待推進(jìn)等，已不適應(yīng)推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的要求，新發(fā)展階段需要進(jìn)行新一輪財稅體制改革。

新一輪財稅體制改革的時代背景和中心任務(wù)

當(dāng)前，中國面臨深刻復(fù)雜變化的國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境。從國際看，世界處于百年未有之大變局，政治多極化、經(jīng)濟全球化、文化多樣化、社會信息化正在深刻塑造著世界政治經(jīng)濟格局，產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈、創(chuàng)新鏈正在全球范圍內(nèi)加速重組，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革正在加速改變?nèi)祟惖纳a(chǎn)方式和生活方式，外部發(fā)展環(huán)境的不穩(wěn)定性和不確定性增加，對我國經(jīng)濟發(fā)展將產(chǎn)生較大沖擊。

從國內(nèi)看，我國已全面建成小康社會，順利實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)，正在進(jìn)入全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的新階段，推動中國式現(xiàn)代化和高質(zhì)量發(fā)展已成為新的共識和行動方向，黨的二十大報告也明確提出要“以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興”。但現(xiàn)行財稅體制在平衡經(jīng)濟社會目標(biāo)的實現(xiàn)與財政運行等方面略顯乏力，特別是隨著經(jīng)濟進(jìn)入新常態(tài)，財政持續(xù)承壓。一方面，一般公共預(yù)算收入呈現(xiàn)走弱趨勢。2023年，財政部公布的14項主要稅收收入項目中，僅5項為增長，其余9項均出現(xiàn)不同程度的下滑。其中，第二大稅種企業(yè)所得稅同比下降5.9%，第三大稅種國內(nèi)消費稅同比下降3.5%、第四大稅種個人所得稅同比下降1%。另外，非稅收入35655億元，同比下降3.7%。另一方面，一般公共預(yù)算支出不斷承壓。2023年，財政部公布的10項主要支出科目顯示，除衛(wèi)生健康支出外，其他9項均出現(xiàn)不同程度的上升。其中，社會保障和就業(yè)、教育等民生支出分別增長8.9%和4.5%。此外，政府性基金預(yù)算降幅明顯。2023年，全國政府性基金預(yù)算收入70705億元，同比下降9.2%。其中，國有土地使用權(quán)出讓收入約5.8萬億元，在上年同比下降23.3%的情況下，同比再度下降13.2%。

在當(dāng)前財政收支如此“緊平衡”的狀態(tài)下，為推動我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化，亟須謀劃新一輪財稅體制改革。在筆者看來，新一輪財稅體制改革的中心任務(wù)是通過體制機制改革，重塑激勵約束制度，推動財政進(jìn)入更可持續(xù)的運行空間，更好地服務(wù)于中國式現(xiàn)代化建設(shè)。

新一輪財稅體制改革的方向前瞻與制度設(shè)計

財稅體制改革涉及各級政府和各個領(lǐng)域，可謂“牽一發(fā)而動全身”。新一輪財稅體制改革應(yīng)當(dāng)在充分總結(jié)歷次改革成就和經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，通過加強謀劃和頂層設(shè)計，按照“先立后破”的總體原則，樹立全局觀念、堅持系統(tǒng)思維，明確改革目標(biāo)，著眼于改革的關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性和可行性，關(guān)注解決當(dāng)前問題與關(guān)注長遠(yuǎn)發(fā)展之間的協(xié)同聯(lián)動關(guān)系。

第一，完善實現(xiàn)全體人民共同富裕目標(biāo)的財稅收支制度。中國式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化。財稅體制改革要始終堅持人民主體地位，推動財稅體制改革成果更多更公平惠及全體人民。一是加大民生支出，增強民生福祉，補齊民生領(lǐng)域短板，將實現(xiàn)廣大人民群眾的利益作為財政工作的出發(fā)點和落腳點，財政資源的配置應(yīng)把滿足全體人民對美好生活的向往擺在更加重要的位置，著力解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題。二是加強稅收的調(diào)控功能，在初次分配領(lǐng)域發(fā)揮稅收制度營造高效與創(chuàng)新的市場資源配置環(huán)境的功能，在再分配領(lǐng)域優(yōu)化稅收制度在不同要素報酬之間的汲取能力，在三次分配領(lǐng)域增強稅收制度對于高收入群體的社會責(zé)任引領(lǐng)。三是推動健全多層次社會保障制度，逐步建立起以社會保險為主體層、以社會救助為兜底層、以社會福利為擴展層、以慈善捐助和優(yōu)撫安置為輔助層的多層次社會保障體系，努力滿足人民群眾多樣化多層次的保障需求。

第二，完善加快經(jīng)濟發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型的財稅收支制度。中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。財稅體制改革要在能源結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化、生態(tài)環(huán)保投入、推動生產(chǎn)生活方式綠色化等方面發(fā)揮更大作用。一是構(gòu)建綠色財政預(yù)算支出制度，繼續(xù)完善預(yù)算支出編制中環(huán)?？颇抗芾?、明確各級政府的環(huán)保支出責(zé)任、加強對環(huán)保投入資金的管理、建立環(huán)保支出績效評價制度。二是構(gòu)建綠色政府采購制度，頒布綠色采購標(biāo)準(zhǔn)、完善政府綠色采購法規(guī)，建立綠色采購激勵機制、制定綠色采購計劃、規(guī)范政府綠色采購程序。三是構(gòu)建綠色稅收制度，研究支持碳減排、實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的稅收政策，在節(jié)能環(huán)保、新能源、生態(tài)建設(shè)等相關(guān)領(lǐng)域?qū)嵤┯行У亩愂諆?yōu)惠政策，引導(dǎo)企業(yè)加快綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型。

第三，完善引導(dǎo)全國統(tǒng)一大市場加快形成的財政分權(quán)制度。中國式現(xiàn)代化是社會主義市場經(jīng)濟體制更為完善的現(xiàn)代化。加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場是暢通國內(nèi)大循環(huán)、推動構(gòu)建新發(fā)展格局的必然要求。加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場不僅需要厘清政府與市場的邊界，還需要合理劃分政府間的財權(quán)和支出責(zé)任。只有建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)的政府間財政關(guān)系才能減少財政收支矛盾，防止市場人為分割和壟斷，為建設(shè)全國統(tǒng)一大市場創(chuàng)造公平的財政關(guān)系和競爭環(huán)境。

（作者系全國政協(xié)常委、民革江蘇省委會副主委、民革南京市委會主委、南京財經(jīng)大學(xué)校長）（來源:《 中國經(jīng)濟時報》）