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張雪樵委員：檢察公益訴訟十年，專門立法正當其時         2025年03月10日10:00

辦案領域已經(jīng)從最初的基礎民生領域，如生態(tài)環(huán)境、食藥安全等方面，逐步拓展到特定群體保護、市場經(jīng)濟秩序、文物文化遺產(chǎn)保護等。

檢察公益訴訟法立法涉及諸多利益關系、多方利益主體，在一些重要問題上存在理論爭議，在立法技術上需要充分與現(xiàn)有法律協(xié)調(diào)對接，這些都決定了立法難度較大。

十四屆全國政協(xié)常務委員、最高檢副檢察長張雪樵。

當損害國家和社會公共利益的違法行為發(fā)生后，苦于沒有合適的主體提起訴訟維護公共利益，怎么辦？

作為國家法律監(jiān)督機關，檢察院代表公眾維權，并向法院提起訴訟——這就是檢察公益訴訟。這項探索，始于2014年十八屆四中全會提出的“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。

2015年7月，全國人大常委會授權最高檢在北京、內(nèi)蒙古、江蘇等13個省、自治區(qū)和直轄市開展為期兩年的試點。2017年7月，修改后的民事訴訟法和行政訴訟法實施，檢察機關提起公益訴訟制度正式確立。

到2025年，這項實踐已持續(xù)10年。10年間做了什么探索？未來又會有什么發(fā)展？針對檢察公益訴訟話題，南方周末記者對話十四屆全國政協(xié)常委、最高檢副檢察長張雪樵。

探索新領域

南方周末：檢察院最早進行公益訴訟探索時，案件大多集中在環(huán)境和資源保護領域。可否介紹一下這個領域中檢察公益訴訟的成效？

張雪樵：全國檢察機關深入踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，辦理該領域公益訴訟54萬余件，彰顯公益司法保護“中國方案”價值。最高檢直接立案辦理的長江船舶污染公益訴訟專案，共立案602件，有力推動流域船舶污染系統(tǒng)治理。聯(lián)合水利部開展“攜手清四亂 保護母親河”、黃河流域水資源保護等專項行動，開展黃河公益保護基層行，指導各地強化對黃河流域節(jié)水控水、水土流失治理、工業(yè)污染和礦山生態(tài)治理、防洪安全等突出問題的監(jiān)督。

最高檢直接辦理萬峰湖、南四湖、珠江水環(huán)境等流域生態(tài)環(huán)境保護系列專案，形成檢察公益訴訟在破解流域治理等世界性難題上的獨特成效。在珠江專案中，貴州省檢察機關圍繞珠江流域水環(huán)境治理辦案134件，推動投入3800余萬元新建改造排污設施，收繳礦山地質(zhì)環(huán)境恢復基金等2000余萬元。開展“守護海洋”專項監(jiān)督，推動斑海豹、海龜?shù)壬姘敢吧鷦游锞茸o和放歸工作規(guī)范化。開展“公益訴訟助力高標準農(nóng)田建設”專項工作，針對項目選址不合規(guī)、質(zhì)量不達標、建后管護不到位、建設資金流失、“非農(nóng)化”等問題辦案4300余件。

南方周末：除此之外，在檢察公益訴訟上，檢察機關還在哪些領域內(nèi)發(fā)力？

張雪樵：聚焦國有財產(chǎn)、國有土地使用權出讓、國防和軍事利益、英雄烈士名譽榮譽、文物和文化遺產(chǎn)保護等重點領域開展監(jiān)督。針對稅費流失、惡意拖欠土地出讓金、長期閑置土地等問題，辦案8萬余件。浙江、北京兩地督促追繳成品油領域欠稅5億余元。與退役軍人事務部聯(lián)合開展全國縣級及以下烈士紀念設施管理保護專項行動，推動修繕7772處設施。 

在食品藥品安全、安全生產(chǎn)、個人信息保護、反電信網(wǎng)絡詐騙、特定群體權益保護等與人民群眾生產(chǎn)生活密切相關的領域，回應人民群眾對美好生活的期待。最高檢部署無障礙環(huán)境建設專項監(jiān)督，并直接立案辦理了藥品說明書適老化改造等案件。天津市、江蘇省揚州市、江西省撫州市等針對醫(yī)療機構、公交站臺無障礙設施缺失問題開展監(jiān)督，改善殘疾人就醫(yī)、出行條件，有力促進人權保障。

南方周末：目前，檢察公益訴訟的法定辦案領域包括多少領域？

張雪樵：目前，檢察公益訴訟法定辦案領域除2017年修訂的行政訴訟法和民事訴訟法規(guī)定的4個傳統(tǒng)法定領域，即生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓外，2018年以來，全國人大常委會通過制定或修訂單行法又新增英雄烈士保護、未成年人保護、軍人地位和權益保障、安全生產(chǎn)、個人信息保護、反壟斷、反電信網(wǎng)絡詐騙、婦女權益保障、無障礙環(huán)境建設、文物保護等領域。

辦案領域已經(jīng)從最初的基礎民生領域，如生態(tài)環(huán)境、食藥安全等方面，逐步拓展到特定群體保護、市場經(jīng)濟秩序、文物文化遺產(chǎn)保護等。

此外，檢察機關還在積極穩(wěn)妥地探索其他新領域案件辦理，如網(wǎng)絡治理、公共安全、金融安全、新業(yè)態(tài)勞動者權益保護等。

南方周末：在其他領域開展公益訴訟情況如何？

張雪樵：據(jù)統(tǒng)計，2024年全國檢察機關在公益訴訟其他領域立案辦案主要涉及公共安全、消費者權益保護、國防和軍事利益保護、老年人權益保障、勞動者權益保障等領域。

如在國防軍事利益保護方面，各級檢察機關依托軍人地位和權益保障法定領域，加強軍地協(xié)作，不斷鞏固深化凈空、凈海等專項行動成果，以“小專項”精準服務國防和軍隊現(xiàn)代化建設。

在勞動者權益保障方面，主要依托安全生產(chǎn)和婦女權益保障等法定領域開展監(jiān)督辦案。最高檢與全國總工會先后聯(lián)合印發(fā)會議紀要和協(xié)作文件，推動各省級檢察院和省總工會建立協(xié)作機制，全國總工會、最高法、最高檢聯(lián)合發(fā)布了一批勞動法律監(jiān)督“一函兩書”協(xié)作典型案例。

加強行政公益訴訟起訴力度

南方周末：檢察機關主要通過什么途徑發(fā)現(xiàn)公益訴訟線索？

張雪樵：發(fā)現(xiàn)公益訴訟案件線索的途徑主要包括：自然人、法人和非法人組織通過“12309”檢察服務中心的舉報；

檢察機關在辦案過程中發(fā)現(xiàn)。依托內(nèi)部各業(yè)務部門間的協(xié)作機制，其他檢察業(yè)務部門將履職中發(fā)現(xiàn)的公益訴訟案件線索移送至公益訴訟檢察部門；

行政執(zhí)法信息共享平臺上獲取。檢察機關與行政機關建立執(zhí)法信息共享平臺，通過平臺重點篩查行政機關不履職或者違法履職等涉及公益訴訟案件線索；

國家機關、社會團體以及人大代表、政協(xié)委員等轉交；新聞媒體、社會輿論的反映；最高檢搭建的“益心為公”志愿者檢察云平臺，通過公益訴訟志愿者為檢察機關提供案件線索、專業(yè)咨詢、技術支撐等；還有大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型，針對具體領域公益損害情況，通過數(shù)據(jù)碰撞、數(shù)據(jù)篩查能夠獲得同類案件線索，提高辦案質(zhì)效。

南方周末：你前面提到，跨區(qū)域、跨流域和重大公益訴訟案件被認為是辦理中的一個難點。辦理這類案件有什么經(jīng)驗，可否展開講講？

張雪樵：跨區(qū)域、跨流域生態(tài)環(huán)境保護是世界性難題。最高檢直接立案辦理萬峰湖、南四湖、珠江流域水環(huán)境治理以及長江船舶污染治理等系列案件，形成了檢察公益訴訟流域治理標志性品牌。

首先，四級檢察機關一體化辦案。流域治理涉及的區(qū)域范圍廣、監(jiān)管環(huán)節(jié)復雜、行政職能部門多、層級不一，需要統(tǒng)一目標、共同行動。在上述的流域治理專案中，采取最高檢負責主案、地方檢察機關同步辦理關聯(lián)案件的“大兵團”作戰(zhàn)模式，四級檢察院一體化履職，打破固有框架和區(qū)域壁壘，推動全流域聯(lián)動、多部門協(xié)同治理。在長江船舶污染治理專案中，五百多個基層檢察院按照統(tǒng)一要求、統(tǒng)一標準辦案，為了同一個辦案目標，攥指成拳，發(fā)揮出“1+1＞2”的治理效能。

其次，發(fā)揮行政公益訴訟效率價值。行政權行使遵循效率原則，而行政公益訴訟的目標任務是激發(fā)行政機關依法履職。為此，創(chuàng)新設立行政公益訴訟磋商和檢察建議程序，以督促行政機關履職為核心訴訟請求等程序制度，確保最大限度發(fā)揮行政機關在流域治理中的體制優(yōu)勢。南四湖專案共辦理185件行政公益訴訟案件，其中只有1件向法院提起訴訟，其他都在審前解決了問題。

最后，建立“行政+檢察”協(xié)作機制。最高檢先后與自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、住房城鄉(xiāng)建設部等建立公益訴訟協(xié)作機制，通過督促流域相關行政機關統(tǒng)一執(zhí)法標準，從根源上解決上下游生態(tài)治理不統(tǒng)一問題。最高檢在南四湖專案中主動協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境部淮河流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理局，共同督促山東、江蘇、安徽、河南四省編制南四湖流域水污染物綜合排放標準，為南四湖流域成功治理奠定了基礎。

此外，還要注重現(xiàn)代科技賦能?；谥匾饔蛏鷳B(tài)環(huán)境問題涉及面積大、空間廣、要素多、時序長，檢察機關在辦理流域生態(tài)環(huán)境治理公益訴訟案中，運用衛(wèi)星遙感、無人機航拍、快速檢測為代表的“空天地”一體化技術支持體系，深化大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督模型應用場景，提升線索發(fā)現(xiàn)、調(diào)查取證、損害評估能力，用科技賦能流域監(jiān)督治理。最高檢運用衛(wèi)星遙感技術，發(fā)現(xiàn)珠江流域存在的非法網(wǎng)箱養(yǎng)殖、河道采砂等74條線索。

南方周末：注意到近兩年最高檢強調(diào)以公益訴訟“可訴性”提升辦案“精準性”“規(guī)范性”，這是有什么考量？

張雪樵：“可訴性”是最高檢黨組堅持問題導向，在檢察公益訴訟進入發(fā)展新階段提出的重要辦案要求。它是區(qū)分檢察公益訴訟和其他制度、公益訴訟檢察建議和其他檢察建議的重要依據(jù)。因此，我們更加注重以“可訴性”為核心，準確把握公益訴訟履職的介入條件、時機和尺度，始終聚焦法律監(jiān)督主責主業(yè)，嚴格依法辦案。

提起訴訟是集中體現(xiàn)以法治思維和法治方式開展監(jiān)督的履職手段。在行政公益訴訟中，要強調(diào)加強檢察建議與提起訴訟相銜接，將訴訟作為之前階段能夠取得效果的有效保障和最終手段。

在檢察機關制發(fā)檢察建議后行政機關仍不依法履職、公共利益仍處于損害狀態(tài)的，必須當訴則訴。近兩年，我們著力引導各地持續(xù)加強行政公益訴訟起訴力度，開展定期研判督導，深化細化實化案件質(zhì)量檢查和評查，提升起訴案件質(zhì)效。

專門立法難在哪兒？

南方周末：檢察公益訴訟法已列入全國人大常委會立法規(guī)劃。如何看待檢察公益訴訟專門立法的價值？

張雪樵：黨的十八屆四中全會以來，檢察公益訴訟制度從頂層設計到實踐落地，從初創(chuàng)開拓到發(fā)展完善，制度價值不斷展現(xiàn)，實踐成效有目共睹。此時檢察公益訴訟專門立法正當其時。

專門立法，也是回應檢察公益訴訟司法實踐需要。當前檢察公益訴訟規(guī)則散見于多部單行法律，且多為原則性、授權性條款，“兩高”出臺的司法解釋，也未能涵蓋全部辦案流程。法律規(guī)范的碎片化和遲滯性導致的法律供給和制度體系化不足、協(xié)調(diào)性缺失問題日益凸顯，與檢察公益訴訟高質(zhì)量發(fā)展現(xiàn)實需求之間存在明顯錯位，制約了制度發(fā)揮獨特性和專業(yè)化優(yōu)勢。專門立法在構建系統(tǒng)、協(xié)調(diào)的公益訴訟制度體系同時，能夠填補當前的規(guī)則空白，為檢察公益訴訟運行提供更高層次、更全面的保障。

此外，也能滿足人民日益增長的公益保護需求。十年來，檢察公益訴訟聚焦人民群眾對美好生活的期待，開展一系列司法實踐，為立法提供了高質(zhì)量樣本。如最高檢部署無障礙環(huán)境建設專項監(jiān)督，直接立案辦理藥品說明書適老化無障礙改造公益訴訟案等案件，就為制定無障礙環(huán)境建設法提供了實踐支撐。專門立法將成熟的實踐經(jīng)驗上升為法律，公益保護的“中國方案”有助于進一步提升公益保護的效能，以法治之力更好守護人民群眾的美好生活。

南方周末：這部法律的立法過程有什么爭議或難點嗎？

張雪樵：檢察公益訴訟法立法涉及諸多利益關系、多方利益主體，在一些重要問題上存在理論爭議，在立法技術上需要充分與現(xiàn)有法律協(xié)調(diào)對接，這些都決定了立法難度較大。

首先，“難”在檢察公益訴訟法的開創(chuàng)性。檢察公益訴訟制度極具中國特色，由檢察機關提起真正意義上的行政公益訴訟在世界范圍內(nèi)都十分少見，可以說是獨樹一幟。同時，作為保護公共利益的客觀訴訟，與行政訴訟法、民事訴訟法等以保護私益主體合法權益為目的的主觀訴訟，在制度設計上存在較大不同。這部法律不僅涉及檢察權、審判權、行政權的配置問題，涉及國家利益、社會公共利益和個人利益的協(xié)調(diào)問題；還要協(xié)調(diào)各種訴訟的形態(tài)之間的關系；也要協(xié)調(diào)與相關部門立法之間的關系，這是我們在立法中需要面對的難題。

其次，“難”在對十年公益訴訟檢察實務的全面總結和準確回應。在十年的司法實踐中，各地檢察機關在辦案程序等方面存在差異，立法機關如何提煉、總結檢察公益訴訟十年來的實踐經(jīng)驗，凝練其中優(yōu)秀辦案經(jīng)驗和檢察公益訴訟的特殊規(guī)則并反映到立法當中，是推進專門立法過程中需要持續(xù)思考的問題。

同時檢察公益訴訟法還需要直面實踐中的難點痛點堵點，有效地回應現(xiàn)實辦案需求。例如面對實踐中檢察機關調(diào)查收集證據(jù)保障不足這一制約公益訴訟辦案的突出問題，在專門立法中應當如何解決等。